대학도서관 개방에 대한 헌법재판소 결정문
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헌법재판소 2016. 11. 24. 선고 2014헌마977 결정 [도서대출 및 열람실 이용 불허행위 등 위헌확인] [헌집28-2, 309]
판시사항
1. 대학구성원이 아닌 사람의 도서관 이용에 관하여 대학도서관의 관장이 승인 또는 허가할 수 있도록 규정한 ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고, 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고, 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조(이하 위 규정들을 모두 합하여 ‘이 사건 도서관규정’이라한다)의 기본권 침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극)
2. 대학구성원이 아닌 청구인의 대학도서관에서의 도서 대출 또는 열람실 이용을 승인하지 않는 내용의 회신이 청구인의 알 권리를 침해하는지 여부(소극)
3. 위 회신이 청구인의 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부(소극)
4. 위 회신이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 도서관규정은 대학구성원이 아닌 사람에 대하여 도서 대출이나 열람실 이용을 확정적으로 제한하는 것이 아니다. 청구인은 이 사건 도서관규정으로 인하여 도서 대출 및 열람실 이용을 하지 못하는 것이 아니고 피청구인들의 승인거부 회신에 따라 비로소 이 사건 도서관 이용이 제한된 것이므로, 이 사건 도서관 규정은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
2. 이 사건 도서관은 청구인의 자료 열람 및 복사까지 허용하지 아니한 것은 아니고, 소장 도서는 다른 공공도서관에서도 열람할 수 있으므로 청구인의 알 권리가 침해된다고 볼 수 없다.
3. 교육을 받을 권리가 국가에 대하여 특정한 교육제도나 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리를 뜻하는 것은 아니므로, 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출할 수 없거나 열람실을 이용할 수 없더라도 청구인의 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수 없다.
4. 대학도서관은 교수와 학생, 직원에게 도서관 서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관이다. 이 사건 도서관은 일반인에게 자료를 열람할 수 있도록 하고 있으며, 대학구성원이 연구와 교육에 필요한 도서를 열람하는 데 지장이 초래되지 않도록 일반인에 대한 도서 대출을 제한한 것이며, 이 사건 도서관이 보유하는 자료는 공공도서관 등에서도 접근이 가능하다. 이 사건 도서관의 좌석수는 학생수에 비하여 적어, 대학구성원이 이용하는 데도 부족한 사정이 인정되고, 이 사건 도서관의 인근 공공도서관에도 열람실이 운영되고 있어 청구인이 이용할 수 있다. 그러므로 대학구성원이 아닌 청구인에게 도서 대출 또는 열람실 이용을 제한하는 것이 현저히 불합리하거나 자의적인 차별이라고 할 수 없으므로, 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
참조조문
헌법 제10조, 제11조 제1항, 제21조, 제31조 제1항
대학도서관진흥법(2015. 3. 27 법률 제13222호로 제정된 것) 제7조 (대학도서관의 업무 등) ① 생략
② 대학도서관은 제1항에 따른 업무수행에 지장이 없는 범위에서 지역사회를 위하여 시설 및 자료를 개방할 수 있다.
③ 생략
도서관법(2009. 3. 25. 법률 제9528호로 개정된 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “도서관”이라 함은 도서관자료를 수집·정리·분석·보존하여 공중에게 제공함으로써 정보이용·조사·연구·학습·교양·평생교육 등에 이바지하는 시설을 말한다.
2. “도서관자료”란 인쇄자료, 필사자료, 시청각자료, 마이크로형태자료, 전자자료, 그 밖에 장애인을 위한 특수자료 등 지식정보자원 전달을 목적으로 정보가 축적된 모든 자료(온라인 자료를 포함한다)로서 도서관이 수집·정리·보존하는 자료를 말한다.
3. “도서관서비스”라 함은 도서관이 도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는 대출·열람·참고서비스, 각종 시설과 정보기기의 이용서비스, 도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육, 공중의 독서활동 지원 등 일체의 유·무형의 서비스를 말한다.
4. “공공도서관”이라 함은 공중의 정보이용·문화활동·독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립·운영하는 도서관(이하 “공립 공공도서관”이라 한다) 또는 법인(｢민법｣이나 그 밖의 법률에 따라 설립된 법인을 말한다. 이하 같다), 단체 및 개인이 설립·운영하는 도서관(이하 “사립 공공도서관”이라 한다)을 말한다. 다음 각 목의 시설은 공공도서관의 범주 안에 포함된다.
가. 공중의 생활권역에서 지식정보 및 독서문화 서비스의 제공을 주된 목적으로 하는 도서관으로서 제5조에 따른 공립 공공도서관의 시설 및 도서관자료기준에 미달하는 작은도서관
나. 장애인에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 장애인도서관
다. 의료기관에 입원 중인 사람이나 보호자 등에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 병원도서관
라. 육군, 해군, 공군 등 각급 부대의 병영 내 장병들에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 병영도서관
마. 교도소에 수용 중인 사람에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 교도소도서관
바. 어린이에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 어린이도서관
5. “대학도서관”이라 함은 ｢고등교육법｣ 제2조에 따른 대학 및 다른 법률의 규정에 따라 설립된 대학교육과정 이상의 교육기관에서 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
6. “학교도서관”이라 함은 ｢초·중등교육법｣ 제2조에 따른 고등학교 이하의 각급 학교에서 교사와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
7. “전문도서관”이라 함은 그 설립 기관·단체의 소속 직원 또는 공중에게 특정 분야에 관한 전문적인 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
8. “납본”이라 함은 도서관자료를 발행하거나 제작한 자가 일정 부수를 법령에서 정한 기관에 의무적으로 제출하는 것을 말한다.
9. “온라인 자료”란 정보통신망(｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣ 제2조제1항제1호의 정보통신망을 말한다. 이하 같다)을 통하여 공중송신(｢저작권법｣ 제2조제7호의 공중송신을 말한다. 이하 같다)되는 자료를 말한다.
10. “온라인 자료 제공자”란 온라인 자료를 정보통신망을 통하여 공중송신하는 자를 말한다.
11. “기술적 보호조치”란 ｢저작권법｣에 따라 보호되는 저작권 등의 권리에 대한 침해행위를 효과적으로 방지 또는 억제하기 위하여 그 권리자나 권리자의 동의를 얻은 자가 적용하는 기술적 조치를 말한다.
도서관법(2009. 3. 25. 법률 제9528호로 개정된 것) 제7조 (도서관의 이용·제공 등) ①∼② 생략
③ 대학도서관·학교도서관·전문도서관 등은 그 설립 목적의 수행에 지장이 없는 범위 안에서 공중이 이용할 수 있도록 시설 및 도서관자료를 제공할 수 있다.
참조판례
3. 헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등, 판례집 12-1, 427, 448-449헌재 2003. 9. 25. 2001헌마814등, 판례집 15-2상, 443, 452
청구인
박○준대리인 변호사 손준호
피청구인
1. 서울교육대학교 도서관장
2. 서울시립대학교 중앙도서관장
3. 광주과학기술원 학술정보처장
주 문
1. ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 2014. 10. 22.경 서울교육대학교와 광주과학기술원 및 서울시립대학교 도서관(다음부터 ‘이 사건 도서관’이라 한다)에 도서 대출과 열람실 이용을 신청하였다. 광주과학기술원과 서울교육대학교의 도서관장은 2014. 10. 28.과 29일에 본교 교직원이나 재학생이 아닌 청구인은 도서 대출과 열람실 이용을 할 수 없다고 회신하였고, 서울시립대학교 중앙도서관장은 2014. 10. 29. 열람실 이용은 가능하지만 도서 대출은 할 수 없다고 회신하였다. 청구인은 2014. 11. 5. 피청구인들의 승인거부 회신과 그 근거가 된 ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’ 제15조, 제16조, 제21조, ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’ 제19조, 제21조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 피청구인 서울교육대학교 도서관장의 2014. 10. 29. 도서대출 및 열람실 이용 승인거부 회신과 피청구인 광주과학기술원 도서관장(현재 학술정보처장)의 2014. 10. 28. 도서대출 및 열람실 이용 승인거부 회신 및 피청구인 서울시립대학교 중앙도서관장의 2014. 10. 29. 도서대출 승인거부 회신, 그리고 ② ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조(다음부터 ‘이 사건 도서관규정’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 도서관규정은 다음과 같다.
□ 서울교육대학교 도서관 규정
제9조(자격) 다음 각 호에 해당하는 사람은 도서관의 자료 및 시설을 이용할 수 있다.
1. 본교의 교직원(계약직원 포함) 및 명예교수
2. 본교의 재학생
3. 부설초등학교 교사
4. 기타 관장의 승인을 얻은 자
제13조(대출자격) 도서관 자료는 제9조에 규정된 자에 한하여 대출한다.
□ 구 서울시립대학교 중앙도서관 규정(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 1516호로 개정되기 전의 것)
제15조(열람자격) 다음에 해당하는 사람은 자료를 열람할 수 있다.
1. 본교 전임교수, 직원
2. 본교 재학생
3. 그 외 관장의 허가를 받은 사람
제16조(열람증의 발급) ① 제15조 제1호 및 제2호에 속한 사람은 정해진 절차에 따라 일반열람증을 발급받을 수 있다.
② 관장은 제15조 제3호의 허가를 받은 사람에게 특별열람증을 발급할 수 있으며, 이 경우 소속기관장의 보증 등을 요구할 수 있다. 특별열람증은 특별대출증과 특별출입증으로 구분하여 발급할 수 있다.
□ 서울시립대학교 중앙도서관 규정(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것)
제21조(대출자격) 제16조에 따라 일반열람증 또는 특별대출증을 발급받은 사람은 자료를 대출받을 수 있다. 다만, 도서관 출입 및 대출금지의 제재를 받은 사람은 그러하지 아니하다.
□ 구 광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것)
제19조(열람자격) 다음 각 호에 해당하는 사람은 도서관 자료를 열람할 수 있다.
1. 광주과기원 교직원 및 연구원, 재학생
2. 기타 관장의 승인을 얻은 자
제21조(대출자격) 다음 각 호에 해당하는 자는 도서관 자료를 대출할 수 있다.
1. 광주과기원 전임교원, 직원 및 연구원
2. 광주과기원 재학생
3. 광주과기원에서 허가된 ID를 부여받은 자
4. 기타 관장의 승인을 얻은 자
3. 판 단
가. 이 사건 도서관규정
이 사건 도서관규정은 대학구성원이 아닌 사람에 대하여 도서 대출이나 열람실 이용을 확정적으로 제한하는 것이 아니고 피청구인들이 승인 또는 허가하면 도서 대출 및 열람실 이용이 가능하도록 규정하고 있다. 청구인은 이 사건 도서관규정으로 인하여 도서 대출 및 열람실 이용을 하지 못하는 것이 아니고 피청구인들의 승인거부 회신에 따라 비로소 이 사건 도서관 이용이 제한된 것이다. 따라서 이 사건 도서관 규정은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하므로 이에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다.
나. 피청구인들의 승인거부 회신
(1) 침해되는 기본권
청구인은 피청구인들의 승인거부 회신으로 청구인의 알 권리와 교육받을 권리가 침해되었다고 주장한다. 그런데 서울교육대학교와 광주과학기술원 및 서울시립대학교 총장에 대한 사실조회 결과 등에 따르면, 대학 교직원이나 재학생이 아니더라도 이 사건 도서관에서 도서를 열람하거나 자료를 복사할 수 있고, 이 사건 도서관 소장 자료는 자료 공유 시스템 등을 통하여 국립 중앙도서관 등 누구나 쉽게 접근할 수 있는 공공도서관에서도 열람할 수 있는 사실이 인정된다. 그렇다면 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출하여 밖으로 가지고 나올 수 없다거나 열람실을 이용할 수 없다고 하여 청구인의 알 권리가 침해된다고 볼 수는 없다.
한편, 헌법 제31조 제1항에 따라 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가지지만, 교육을 받을 권리가 국가에 대하여 특정한 교육제도나 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리를 뜻하는 것은 아니다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마814등 참조). 따라서 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출할 수 없다거나 열람실을 이용할 수 없다고 하여 청구인의 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수도 없다.
청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출을 할 수 없고 열람실을 이용할 수 없어 행복추구권이 제한되는 것은 인정된다. 또 도서 대출과 열람실 이용이 가능한 대학구성원 등과 비교할 때 평등권의 침해 여부도 문제된다. 그런데 피청구인들의 승인거부 회신과 관련하여 더 밀접하게 관련된 기본권은 평등권이다. 따라서 피청구인들의 승인거부 회신이 청구인의 평등권을 침해하였는지 여부를 중심으로 판단하고, 이와 결론을 같이 할 수밖에 없는 행복추구권에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 도서관법은 도서관을 공공도서관, 대학도서관, 학교도서관, 전문도서관으로 분류하고 있다. 이 중 대학도서관은 고등교육법 제2조에 따른 대학 및 다른 법률의 규정에 따라 설립된 대학교육과정 이상 교육기관에서 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 뜻한다(제2조). 이 사건 도서관은 모두 대학도서관인데, 대학도서관진흥법은 업무수행에 지장이 없는 범위에서 지역사회를 위하여 대학도서관의 시설 및 자료를 개방할 수 있다고 규정하고 있다(제7조 제2항).
2011년 국가통계포털에 따르면 전국에 3개의 국립도서관, 871개의 공공도서관, 430개의 대학도서관 등이 있고, 개별 도서관당 이용 가능한 도서의 평균 숫자는 국공립도서관이 대학도서관에 비하여 압도적으로 많다. 따라서 청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출을 받지 못하더라도 열람은 할 수 있을 뿐만 아니라 인근 국공립도서관에서 필요한 도서를 충분히 대출받을 수 있다. 이런 사정에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출과 열람실 이용을 할 수 없다고 하더라고 헌법상 기본권이 중대하게 제한되었다거나 헌법상 특별히 평등을 요구하는 권리가 제한되었다고 볼 수는 없다.
(나) 대학도서관은 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관으로, 설립 목적 수행에 지장이 없는 범위 안에서 공중이 이용할 수 있도록 시설 및 도서관 자료를 제공할 수 있다(도서관법 제7조 제3항). 대학도서관이 교수와 학생, 직원에게 우선적으로 도서관서비스를 제공하는 것은 대학도서관의 설립목적에 부합한다. 대학도서관의 예산과 자료가 한정되어 있는데 일반인에게 도서 대출을 허용하면, 연구와 교육에 필요한 도서를 대학구성원이 열람하는 데 지장이 초래될 수 있다. 그런데 이 사건 대학도서관이 보유하는 자료는 시중에 유통되는 도서 등으로 공공도서관 등에서 쉽게 접근할 수 있는 정보이다. 따라서 대학도서관의 설립목적 수행을 위하여 일반인에게 도서 대출을 제한하는 것이 불합리하거나 자의적인 차별이라 할 수는 없다.
한편, 서울교육대학교 도서관의 열람실 좌석수는 379석으로 학생수의 약 12.5%, 광주과학기술원 도서관의 열람실 좌석수는 68석으로 학생수의 약 5%, 서울시립대학교 중앙도서관의 열람실 좌석수는 2,517석으로 학생수의 약 22%에 불과하다. 이 사건 도서관의 열람실 좌석수가 대학구성원이 이용하는 데도 부족한 사정이 인정되므로, 대학구성원이 아닌 일반인의 열람실 이용을 제한하는 데 합리적 이유가 있다고 인정된다. 그리고 2014년을 기준으로 이 사건 도서관이 소재하고 있는 서울특별시 에는 136개의 공공도서관에 44,000여 석의 열람실이 있고, 광주광역시에는 20개의 공공도서관에 12,000여 석의 열람실이 있으므로, 청구인은 이 사건 도서관 인근 공공도서관의 열람실을 이용할 수 있다. 이런 사정을 종합하면 피청구인 서울교육대학교 도서관장과 광주과학기술원 학술정보처장이 청구인에게 도서관 열람실 이용을 승인하지 아니한 것이 현저히 불합리하거나 자의적인 차별이라고 할 수도 없다.
(다) 피청구인들의 승인거부 회신이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
청구인의 심판청구 중 이 사건 도서관규정에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하고, 피청구인들의 승인거부 회신에 대한 심판청구는 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장
재판관
박한철
재판관
김이수
재판관
이진성
재판관
김창종
재판관
안창호
재판관
강일원
재판관
서기석
재판관
조용호
판시사항
1. 대학구성원이 아닌 사람의 도서관 이용에 관하여 대학도서관의 관장이 승인 또는 허가할 수 있도록 규정한 ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고, 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고, 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조(이하 위 규정들을 모두 합하여 ‘이 사건 도서관규정’이라한다)의 기본권 침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극)
2. 대학구성원이 아닌 청구인의 대학도서관에서의 도서 대출 또는 열람실 이용을 승인하지 않는 내용의 회신이 청구인의 알 권리를 침해하는지 여부(소극)
3. 위 회신이 청구인의 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부(소극)
4. 위 회신이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 도서관규정은 대학구성원이 아닌 사람에 대하여 도서 대출이나 열람실 이용을 확정적으로 제한하는 것이 아니다. 청구인은 이 사건 도서관규정으로 인하여 도서 대출 및 열람실 이용을 하지 못하는 것이 아니고 피청구인들의 승인거부 회신에 따라 비로소 이 사건 도서관 이용이 제한된 것이므로, 이 사건 도서관 규정은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
2. 이 사건 도서관은 청구인의 자료 열람 및 복사까지 허용하지 아니한 것은 아니고, 소장 도서는 다른 공공도서관에서도 열람할 수 있으므로 청구인의 알 권리가 침해된다고 볼 수 없다.
3. 교육을 받을 권리가 국가에 대하여 특정한 교육제도나 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리를 뜻하는 것은 아니므로, 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출할 수 없거나 열람실을 이용할 수 없더라도 청구인의 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수 없다.
4. 대학도서관은 교수와 학생, 직원에게 도서관 서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관이다. 이 사건 도서관은 일반인에게 자료를 열람할 수 있도록 하고 있으며, 대학구성원이 연구와 교육에 필요한 도서를 열람하는 데 지장이 초래되지 않도록 일반인에 대한 도서 대출을 제한한 것이며, 이 사건 도서관이 보유하는 자료는 공공도서관 등에서도 접근이 가능하다. 이 사건 도서관의 좌석수는 학생수에 비하여 적어, 대학구성원이 이용하는 데도 부족한 사정이 인정되고, 이 사건 도서관의 인근 공공도서관에도 열람실이 운영되고 있어 청구인이 이용할 수 있다. 그러므로 대학구성원이 아닌 청구인에게 도서 대출 또는 열람실 이용을 제한하는 것이 현저히 불합리하거나 자의적인 차별이라고 할 수 없으므로, 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
참조조문
헌법 제10조, 제11조 제1항, 제21조, 제31조 제1항
대학도서관진흥법(2015. 3. 27 법률 제13222호로 제정된 것) 제7조 (대학도서관의 업무 등) ① 생략
② 대학도서관은 제1항에 따른 업무수행에 지장이 없는 범위에서 지역사회를 위하여 시설 및 자료를 개방할 수 있다.
③ 생략
도서관법(2009. 3. 25. 법률 제9528호로 개정된 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “도서관”이라 함은 도서관자료를 수집·정리·분석·보존하여 공중에게 제공함으로써 정보이용·조사·연구·학습·교양·평생교육 등에 이바지하는 시설을 말한다.
2. “도서관자료”란 인쇄자료, 필사자료, 시청각자료, 마이크로형태자료, 전자자료, 그 밖에 장애인을 위한 특수자료 등 지식정보자원 전달을 목적으로 정보가 축적된 모든 자료(온라인 자료를 포함한다)로서 도서관이 수집·정리·보존하는 자료를 말한다.
3. “도서관서비스”라 함은 도서관이 도서관자료와 시설을 활용하여 공중에게 제공하거나 지원하는 대출·열람·참고서비스, 각종 시설과 정보기기의 이용서비스, 도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육, 공중의 독서활동 지원 등 일체의 유·무형의 서비스를 말한다.
4. “공공도서관”이라 함은 공중의 정보이용·문화활동·독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립·운영하는 도서관(이하 “공립 공공도서관”이라 한다) 또는 법인(｢민법｣이나 그 밖의 법률에 따라 설립된 법인을 말한다. 이하 같다), 단체 및 개인이 설립·운영하는 도서관(이하 “사립 공공도서관”이라 한다)을 말한다. 다음 각 목의 시설은 공공도서관의 범주 안에 포함된다.
가. 공중의 생활권역에서 지식정보 및 독서문화 서비스의 제공을 주된 목적으로 하는 도서관으로서 제5조에 따른 공립 공공도서관의 시설 및 도서관자료기준에 미달하는 작은도서관
나. 장애인에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 장애인도서관
다. 의료기관에 입원 중인 사람이나 보호자 등에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 병원도서관
라. 육군, 해군, 공군 등 각급 부대의 병영 내 장병들에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 병영도서관
마. 교도소에 수용 중인 사람에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 교도소도서관
바. 어린이에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 어린이도서관
5. “대학도서관”이라 함은 ｢고등교육법｣ 제2조에 따른 대학 및 다른 법률의 규정에 따라 설립된 대학교육과정 이상의 교육기관에서 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
6. “학교도서관”이라 함은 ｢초·중등교육법｣ 제2조에 따른 고등학교 이하의 각급 학교에서 교사와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
7. “전문도서관”이라 함은 그 설립 기관·단체의 소속 직원 또는 공중에게 특정 분야에 관한 전문적인 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 말한다.
8. “납본”이라 함은 도서관자료를 발행하거나 제작한 자가 일정 부수를 법령에서 정한 기관에 의무적으로 제출하는 것을 말한다.
9. “온라인 자료”란 정보통신망(｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣ 제2조제1항제1호의 정보통신망을 말한다. 이하 같다)을 통하여 공중송신(｢저작권법｣ 제2조제7호의 공중송신을 말한다. 이하 같다)되는 자료를 말한다.
10. “온라인 자료 제공자”란 온라인 자료를 정보통신망을 통하여 공중송신하는 자를 말한다.
11. “기술적 보호조치”란 ｢저작권법｣에 따라 보호되는 저작권 등의 권리에 대한 침해행위를 효과적으로 방지 또는 억제하기 위하여 그 권리자나 권리자의 동의를 얻은 자가 적용하는 기술적 조치를 말한다.
도서관법(2009. 3. 25. 법률 제9528호로 개정된 것) 제7조 (도서관의 이용·제공 등) ①∼② 생략
③ 대학도서관·학교도서관·전문도서관 등은 그 설립 목적의 수행에 지장이 없는 범위 안에서 공중이 이용할 수 있도록 시설 및 도서관자료를 제공할 수 있다.
참조판례
3. 헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등, 판례집 12-1, 427, 448-449헌재 2003. 9. 25. 2001헌마814등, 판례집 15-2상, 443, 452
청구인
박○준대리인 변호사 손준호
피청구인
1. 서울교육대학교 도서관장
2. 서울시립대학교 중앙도서관장
3. 광주과학기술원 학술정보처장
주 문
1. ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 2014. 10. 22.경 서울교육대학교와 광주과학기술원 및 서울시립대학교 도서관(다음부터 ‘이 사건 도서관’이라 한다)에 도서 대출과 열람실 이용을 신청하였다. 광주과학기술원과 서울교육대학교의 도서관장은 2014. 10. 28.과 29일에 본교 교직원이나 재학생이 아닌 청구인은 도서 대출과 열람실 이용을 할 수 없다고 회신하였고, 서울시립대학교 중앙도서관장은 2014. 10. 29. 열람실 이용은 가능하지만 도서 대출은 할 수 없다고 회신하였다. 청구인은 2014. 11. 5. 피청구인들의 승인거부 회신과 그 근거가 된 ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’ 제15조, 제16조, 제21조, ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’ 제19조, 제21조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 피청구인 서울교육대학교 도서관장의 2014. 10. 29. 도서대출 및 열람실 이용 승인거부 회신과 피청구인 광주과학기술원 도서관장(현재 학술정보처장)의 2014. 10. 28. 도서대출 및 열람실 이용 승인거부 회신 및 피청구인 서울시립대학교 중앙도서관장의 2014. 10. 29. 도서대출 승인거부 회신, 그리고 ② ‘서울교육대학교 도서관 규정’ 제9조, 제13조, 구 ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 제1516호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제16조, ‘서울시립대학교 중앙도서관 규정’(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것) 제21조, 구 ‘광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙’(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것) 제19조, 제21조(다음부터 ‘이 사건 도서관규정’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 도서관규정은 다음과 같다.
□ 서울교육대학교 도서관 규정
제9조(자격) 다음 각 호에 해당하는 사람은 도서관의 자료 및 시설을 이용할 수 있다.
1. 본교의 교직원(계약직원 포함) 및 명예교수
2. 본교의 재학생
3. 부설초등학교 교사
4. 기타 관장의 승인을 얻은 자
제13조(대출자격) 도서관 자료는 제9조에 규정된 자에 한하여 대출한다.
□ 구 서울시립대학교 중앙도서관 규정(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정되고 2015. 5. 22. 규정 1516호로 개정되기 전의 것)
제15조(열람자격) 다음에 해당하는 사람은 자료를 열람할 수 있다.
1. 본교 전임교수, 직원
2. 본교 재학생
3. 그 외 관장의 허가를 받은 사람
제16조(열람증의 발급) ① 제15조 제1호 및 제2호에 속한 사람은 정해진 절차에 따라 일반열람증을 발급받을 수 있다.
② 관장은 제15조 제3호의 허가를 받은 사람에게 특별열람증을 발급할 수 있으며, 이 경우 소속기관장의 보증 등을 요구할 수 있다. 특별열람증은 특별대출증과 특별출입증으로 구분하여 발급할 수 있다.
□ 서울시립대학교 중앙도서관 규정(2008. 8. 19. 규정 제971호로 개정된 것)
제21조(대출자격) 제16조에 따라 일반열람증 또는 특별대출증을 발급받은 사람은 자료를 대출받을 수 있다. 다만, 도서관 출입 및 대출금지의 제재를 받은 사람은 그러하지 아니하다.
□ 구 광주과학기술원 정보자료 운영 및 관리규칙(2009. 6. 12. 개정되고 2015. 8. 26. 개정되기 전의 것)
제19조(열람자격) 다음 각 호에 해당하는 사람은 도서관 자료를 열람할 수 있다.
1. 광주과기원 교직원 및 연구원, 재학생
2. 기타 관장의 승인을 얻은 자
제21조(대출자격) 다음 각 호에 해당하는 자는 도서관 자료를 대출할 수 있다.
1. 광주과기원 전임교원, 직원 및 연구원
2. 광주과기원 재학생
3. 광주과기원에서 허가된 ID를 부여받은 자
4. 기타 관장의 승인을 얻은 자
3. 판 단
가. 이 사건 도서관규정
이 사건 도서관규정은 대학구성원이 아닌 사람에 대하여 도서 대출이나 열람실 이용을 확정적으로 제한하는 것이 아니고 피청구인들이 승인 또는 허가하면 도서 대출 및 열람실 이용이 가능하도록 규정하고 있다. 청구인은 이 사건 도서관규정으로 인하여 도서 대출 및 열람실 이용을 하지 못하는 것이 아니고 피청구인들의 승인거부 회신에 따라 비로소 이 사건 도서관 이용이 제한된 것이다. 따라서 이 사건 도서관 규정은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하므로 이에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다.
나. 피청구인들의 승인거부 회신
(1) 침해되는 기본권
청구인은 피청구인들의 승인거부 회신으로 청구인의 알 권리와 교육받을 권리가 침해되었다고 주장한다. 그런데 서울교육대학교와 광주과학기술원 및 서울시립대학교 총장에 대한 사실조회 결과 등에 따르면, 대학 교직원이나 재학생이 아니더라도 이 사건 도서관에서 도서를 열람하거나 자료를 복사할 수 있고, 이 사건 도서관 소장 자료는 자료 공유 시스템 등을 통하여 국립 중앙도서관 등 누구나 쉽게 접근할 수 있는 공공도서관에서도 열람할 수 있는 사실이 인정된다. 그렇다면 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출하여 밖으로 가지고 나올 수 없다거나 열람실을 이용할 수 없다고 하여 청구인의 알 권리가 침해된다고 볼 수는 없다.
한편, 헌법 제31조 제1항에 따라 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가지지만, 교육을 받을 권리가 국가에 대하여 특정한 교육제도나 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리를 뜻하는 것은 아니다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마814등 참조). 따라서 청구인이 이 사건 도서관에서 도서를 대출할 수 없다거나 열람실을 이용할 수 없다고 하여 청구인의 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수도 없다.
청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출을 할 수 없고 열람실을 이용할 수 없어 행복추구권이 제한되는 것은 인정된다. 또 도서 대출과 열람실 이용이 가능한 대학구성원 등과 비교할 때 평등권의 침해 여부도 문제된다. 그런데 피청구인들의 승인거부 회신과 관련하여 더 밀접하게 관련된 기본권은 평등권이다. 따라서 피청구인들의 승인거부 회신이 청구인의 평등권을 침해하였는지 여부를 중심으로 판단하고, 이와 결론을 같이 할 수밖에 없는 행복추구권에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 도서관법은 도서관을 공공도서관, 대학도서관, 학교도서관, 전문도서관으로 분류하고 있다. 이 중 대학도서관은 고등교육법 제2조에 따른 대학 및 다른 법률의 규정에 따라 설립된 대학교육과정 이상 교육기관에서 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관을 뜻한다(제2조). 이 사건 도서관은 모두 대학도서관인데, 대학도서관진흥법은 업무수행에 지장이 없는 범위에서 지역사회를 위하여 대학도서관의 시설 및 자료를 개방할 수 있다고 규정하고 있다(제7조 제2항).
2011년 국가통계포털에 따르면 전국에 3개의 국립도서관, 871개의 공공도서관, 430개의 대학도서관 등이 있고, 개별 도서관당 이용 가능한 도서의 평균 숫자는 국공립도서관이 대학도서관에 비하여 압도적으로 많다. 따라서 청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출을 받지 못하더라도 열람은 할 수 있을 뿐만 아니라 인근 국공립도서관에서 필요한 도서를 충분히 대출받을 수 있다. 이런 사정에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 도서관에서 도서 대출과 열람실 이용을 할 수 없다고 하더라고 헌법상 기본권이 중대하게 제한되었다거나 헌법상 특별히 평등을 요구하는 권리가 제한되었다고 볼 수는 없다.
(나) 대학도서관은 교수와 학생, 직원에게 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관으로, 설립 목적 수행에 지장이 없는 범위 안에서 공중이 이용할 수 있도록 시설 및 도서관 자료를 제공할 수 있다(도서관법 제7조 제3항). 대학도서관이 교수와 학생, 직원에게 우선적으로 도서관서비스를 제공하는 것은 대학도서관의 설립목적에 부합한다. 대학도서관의 예산과 자료가 한정되어 있는데 일반인에게 도서 대출을 허용하면, 연구와 교육에 필요한 도서를 대학구성원이 열람하는 데 지장이 초래될 수 있다. 그런데 이 사건 대학도서관이 보유하는 자료는 시중에 유통되는 도서 등으로 공공도서관 등에서 쉽게 접근할 수 있는 정보이다. 따라서 대학도서관의 설립목적 수행을 위하여 일반인에게 도서 대출을 제한하는 것이 불합리하거나 자의적인 차별이라 할 수는 없다.
한편, 서울교육대학교 도서관의 열람실 좌석수는 379석으로 학생수의 약 12.5%, 광주과학기술원 도서관의 열람실 좌석수는 68석으로 학생수의 약 5%, 서울시립대학교 중앙도서관의 열람실 좌석수는 2,517석으로 학생수의 약 22%에 불과하다. 이 사건 도서관의 열람실 좌석수가 대학구성원이 이용하는 데도 부족한 사정이 인정되므로, 대학구성원이 아닌 일반인의 열람실 이용을 제한하는 데 합리적 이유가 있다고 인정된다. 그리고 2014년을 기준으로 이 사건 도서관이 소재하고 있는 서울특별시 에는 136개의 공공도서관에 44,000여 석의 열람실이 있고, 광주광역시에는 20개의 공공도서관에 12,000여 석의 열람실이 있으므로, 청구인은 이 사건 도서관 인근 공공도서관의 열람실을 이용할 수 있다. 이런 사정을 종합하면 피청구인 서울교육대학교 도서관장과 광주과학기술원 학술정보처장이 청구인에게 도서관 열람실 이용을 승인하지 아니한 것이 현저히 불합리하거나 자의적인 차별이라고 할 수도 없다.
(다) 피청구인들의 승인거부 회신이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
청구인의 심판청구 중 이 사건 도서관규정에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하고, 피청구인들의 승인거부 회신에 대한 심판청구는 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장
재판관
박한철
재판관
김이수
재판관
이진성
재판관
김창종
재판관
안창호
재판관
강일원
재판관
서기석
재판관
조용호
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